Eitt af þeim fyrirferðamestu verkefnum hverrar ríkisstofnunar á aðventunni er að skila fjárhagsáætlun fyrir komandi fjárhagsár. Oftar en ekki gengur talsvert á í þeirri vinnu og stöðugt er verið að leita leiða til að mæta flatri hagræðingarkröfu sem hefur verið síðustu ár á langflestar ríkisstofnanir. Hjá mörgum stofnunum fer mikil vinna í að finna leiðir til að mæta þessari hagræðingu með sem skynsamlegustum hætti fyrir starfsemina og þá þjónustu sem stofnunin veitir. Ég hef sjálfur verið í þessum sporum nokkuð oft og þekki mjög vel þá vinnu sem fer fram að þessu leyti. Aðaláherslan er á að ná endum saman og skila áætluninni á tilsettum tíma en minni áhersla á það til að vera á hvað skal setja í forgang á komandi rekstrarári. Í lögum um opinber fjármál er ríkisaðilum gert skylt að skila inn stefnumótun til næstu þriggja ára, þar með markmiðum, almennum áherslum, mælikvörðum og viðmiðum sem lögð eru til grundvallar við mat á árangri starfseminnar og niðurstöður slíks mats fyrir síðasta ár.
“Í 31. Gr um lög um opinber fjármál segir um “Stefnumótun ríkisaðila í [A1-hluta]1) til þriggja ára.
Ríkisaðilar skulu á hverju ári móta stefnu fyrir starfsemi sína fyrir a.m.k. næstu þrjú ár. Í stefnunni skal m.a. greina frá markmiðum og almennum áherslum og hvernig þeim verði náð með tilliti til áætlaðra fjárveitinga. Gera skal grein fyrir mælikvörðum og viðmiðum sem lögð eru til grundvallar mati á árangri starfseminnar og niðurstöðum slíks mats fyrir næstliðin ár.Stefnumótun ríkisaðila skal staðfest af hlutaðeigandi ráðherra og skal hann gæta þess að markmið og áherslur skv. 1. mgr. séu í samræmi við gildandi stefnu fyrir það málefnasvið sem við á.”
Samkvæmt því sem ég hef orðið áskynja, hafandi verið hluti af þessu kerfi, er að þessi grein hefur almennt ekki verið tekin mjög alvarlega hingað til. Ríkisaðilar hafa fyllt út sniðmát um stefnumótun þegar vinnu við fjárhagsáætlunina er lokið og skilað með áætluninni til ráðuneytisins. Það er svo viðkomandi fagráðuneyti sem á að samþykkja bæði stefnumótunina og fjárhagsáætlun fyrir stofnunina. Þar með líkur þessari vinnu.
Að minnsta kosti mánaðarlega á fjárhagsárinu er svo kannað hvernig fjárhagsáætlunin er að standast borið saman við rauntölur. Velt er upp hvort áætlunin sé að standast, eru skýringar á frávikum eða er nauðsynlegt að grípa til einhverra aðgerða til að keyra ekki alveg út í skurð á árinu, fjárhagslega. Áherslan í þessu endurmati er fyrst og fremst á fjárhags- og rekstrarhlutann, en minna fer fyrir athygli á stefnumarkandi árangursmælikvarða, enda eru þeir oftar en ekki skilgreindir með mælanlegum hætti.
Mjög skýrt er kveðið á um viðurlög við fjárhagslegum frávikum í rekstri stofnana í lögum um opinber fjármál en það er að finna í 35. Gr og 36. Gr sem ég tel fulla ástæðu til að hafa hérna með:
“35. gr. Upplýsingaskylda, frávik frá rekstraráætlunum ríkisaðila í [A1-hluta].1)
Forstöðumaður ríkisaðila í [A1-hluta] 2) skal upplýsa hlutaðeigandi ráðherra án tafar um frávik frá rekstraráætlun, ástæður þeirra og hvernig fyrirhugað er að bregðast við þeim. Hlutaðeigandi ráðherra skal upplýsa forstöðumann innan 15 daga um afstöðu sína til fyrirhugaðra viðbragða. Fallist hann ekki á tillögurnar skal hann, innan sama tímafrests, leggja fyrir forstöðumanninn að bregðast við með nánar tilgreindum hætti þannig að settum markmiðum verði náð.
Ef forstöðumaður upplýsir ekki um frávik frá rekstraráætlun eða ef afkoma eða rekstur ríkisaðila í [A1-hluta] 2) er ekki í viðunandi horfi, eða ástæða er til að ætla að svo geti verið, getur hlutaðeigandi ráðherra falið óháðum aðila að gera úttekt á starfsemi ríkisaðilans. Hlutaðeigandi ráðherra skal leggja sjálfstætt mat á þær skýringar sem fram koma í úttektinni og skal tryggja að gripið sé til nauðsynlegra úrræða til að afkoma eða rekstur sé í samræmi við samþykktar áætlanir.
Fari sérstök stjórn fyrir ríkisaðila skal hún upplýsa hlutaðeigandi ráðherra skv. 1. mgr. Ef brestur verður á því getur hann gripið til sömu aðgerða og kveðið er á um í 1. og 2. mgr.
- gr. Ábyrgð forstöðumanna og stjórna ríkisaðila.
Ákvæði 38. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, gilda um ábyrgð forstöðumanna ríkisaðila í [A1-hluta]. 1)
Ábyrgðin nær m.a. til þess að rekstur og fjárstýring ríkisaðila sé skilvirk og í samræmi við samþykktar áætlanir skv. 31. og 32. gr. Þá skal bókhald ríkisaðila gefa sem réttasta mynd af fjárhagsstöðu og ársreikningur gerður í samræmi við lög og skilað til hlutaðeigandi ráðherra. Þá skulu mánaðarleg og ársfjórðungsleg uppgjör gefa sem gleggsta mynd af fjárhagsstöðu og skuldbindingum ríkisaðila á hverjum tíma.
Fari sérstök stjórn fyrir ríkisaðila fer um ábyrgð hennar eftir þeim lögum sem um stofnunina gilda.”
Það fer þó töluvert minna fyrir viðurlögum við frávikum í stefnu ríkisaðila sem skila á inn með fjárhagsáætluninni. Í raun hef ég ekki getað fundið nein viðurlög eða kröfu á skýringar við frávikum þar, hvorki í lögunum eða útgefnu efni frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Áherslan í lögunum virðist því vera eins og oft er hjá ríkisstofnunum á fjárhagsáætlunina en ekki hvaða stefnumiðuðum árangri skuli ná á árinu fyrir það fjármagn sem viðkomandi stofnun fær í fjárlögum. Ég er því miður hræddur um það að lítið sé unnið með margar þær stefnumiðuðu áætlanir sem eru gerðar og skilað inn eða fylgt eftir á árinu. Sé áætlunin unnin í breiðu samstarfi innan skipulagsheildarinnar og innleiðingin ekki tekin alvarlega er hætta á því að mikilvægar upplýsingar sem koma frá starfsmönnum um úrbætur í rekstri komist aldrei almennilega á framkvæmdastig, heldur gangi málið út á að herða sífellt ólina með tilheyrandi sársauka og “andnauð” með því að ekkert annað gerist sem leiðir til varanlegrar hagræðingar. Auk þess eru með þessu send þau skilaboð til starfsmanna, að stjórnendur taki ábendingar og tillögur að úrbótum ekki alvarlega. Það er með því í raun verið að leggja grunn að letjandi og lýjandi starfsumhverfi.
Ég tel gríðarlega mikil tækifæri, bæði fyrir ráðuneytin og ríkisstofnanir að láta ekki nægja að skila bara inn stefnumiðaðri áætlun til næstu þriggja ára og láta þar við sitja, heldur taka það alvarlega að innleiða hana líka og með gegnsæum hætti þannig að það sé öllum ljóst með óyggjandi hætti, að það sem á að gerast á komandi ári og næstu þremur árum raunverulega gerist!
Ávinningurinn af því að fjárfesta í innleiðingu breytinga og úrbóta leiðir til þess að skapa hvetjandi og árangursdrifið umhverfi, sem eykur samheldni starfsmanna, starfsánægju og samvinnu í að vinna að sameiginlegum markmiðum stofnunarinnar. Ávinningur ráðuneytanna væri góð yfirsýn yfir þau verkefni sem eru í forgangi hjá hverri stofnun á hverjum tíma. Að auki mætti einnig færa rök fyrir því að slík vinnubrögð myndu auka samvinnu og traust á milli ráðuneyta og stofnana þarf sem gagnsæið væri aukið til muna.
Það var því virkilega ánægjulegt í reglulegri heimsókn minni á vef Ríkisendurskoðunar að sjá nýjustu skýrslu stofnunarinnar um Fjársýslu ríkisins. Sú skýrsla varð einmitt kveikjan að þessari grein. En þar í ábendingum ríkisendurskoðanda beinir hann sjónum sínum að umræddri 31. Gr í lögum um opinber fjármál og ég sé fulla ástæðu til að hrósa Ríkisendurskoðun fyrir það sem og flotta og vel unna skýrslu! En ég hef ekki áður séð ábendingar varðandi þessa grein og virðist því vera ætlunin að taka þetta fastari tökum núna en áður hefur verið gert, sem er að mínu mati frábært og gríðarleg hagræðingartækifæri sem eru fólgin í því fyrir ráðuneyti, ríkisstofnanir og ríkið í heild. Virkilega jákvæðar fréttir fyrir opinberan rekstur!
Skýrsluna má sjá hérna: Fjársýsla ríkisins – starfshættir, skipulag og árangur
Ábending Ríkisendurskoðunar er svo hérna fyrir neðan:
“4. Auka verður festu í stefnumótun og bæta árangursmat
Fjármála- og efnahagsráðuneyti hefur tækifæri til að nýta betur staðfestingarferli stefnumiðaðrar áætlunargerðar Fjársýslu ríkisins til að leiða fram breytingar á starfsemi stofnunarinnar og tilhögun ríkisfjármála. Þá þarf ráðuneytið að leggja aukna áherslu á skjalfest árangursmat gagnvart stofnuninni og sýna aukna festu hvað snýr að skilgreiningu markmiða og árangurs-mælikvarða til lengri tíma. Fjármála- og efnahagsráðuneyti þarf að tryggja að fjárveitingabréf séu ekki send síðar en fyrir lok janúar hvers árs og að ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 218/2020 um útsendingu fjárveitingabréfa séu endurskoðuð í ljósi reynslu síðustu ára. Ríkisendurskoðun hvetur ráðuneytið til að birta bæði stefnumiðaðar áætlanir og fjárveitingabréf og tryggja samhljóm milli þeirra.”
Þó að þessi tiltekna skýrsla og ábending fjalli um Fjársýslu Ríkisins grunar mig að heimfæra megi þetta á á fleiri ríkisaðila. Ég sé mikil tækifæri fyrir þá aðila að fjárfesta í innleiðingunni og stuðla að markmiða- og árangursdrifnu umhverfi og aukinni starfsánægju. Að mínu mati segir Ríkisendurskoðandi í þessari athugasemd að fjárhagsáætlunin og stefnumiðuð áætlun ríkisaðila séu ekki tveir aðskildir hlutir heldur skal vinna með þá saman, fjárhagsáætlunin heldur utan um fjárhaginn og stefnumiðuð áætlun heldur utan um þann árangur sem skal ná fyrir þá fjármuni sem eru í fjárhagsáætluninni. Það eigi því að horfa á þessar áætlanir saman og skoða frávik á þeim báðum reglulega.
Það er einfaldlega ekki nóg að setja upp áætlun og skila inn, það þarf að innleiða hana líka með sýnilegum árangri!
